Strategieën voor ontwikkeling van een ICT-infrastructuur voor de overheid
Dit artikel vergelijkt twee mentale modellen die beleidsmakers op departementen (veelal onbewust) hanteren: concerndenken en ketendenken. Ze leiden tot een verschillende strategie bij de ontwikkeling van de ICT infrastructuur voor een ontkokerde overheid. De op concerndenken gebaseerde strategie dopen we homogeniseren. Daarmee wordt bedoeld: het kiezen voor identieke hardware, systeemsoftware en toepassingssoftware (‘overal dezelfde kastjes’). De op ketendenken gebaseerde strategie noemen we virtualiseren. Bij virtualiseren wordt de heterogeniteit van de infrastructuren in de verschillende organisaties in stand gelaten en wordt een ‘vertaal- en koppeldienst’ ingevoerd die gezien kan worden als een laag boven de bestaande infrastructuur. Door deze ‘hogere’ laag presenteert de infrastructuur zich als homogeen naar de diensten die van de infrastructuur gebruik maken. Dit is precies de aanpak die het Internet tot een succes heeft gemaakt.
De boodschap van dit artikel is dat homogeniseren een weinig succesvolle informatiseringsstrategie is wanneer de machtsverhoudingen niet werkelijk overeenkomen met die in een concern. Virtualiseren verdient dan de voorkeur. Het – ten onrechte – zien van de overheid als één concern zit het kiezen voor deze effectievere strategie in de weg en leidt tot onnodige verspilling van geld en energie.
Ontkokering van de overheid staat al vele jaren op de managementagenda van de overheid en wordt steeds vaker in verband gebracht met de inzet van ICT. De relatie tussen ICT en ontkokering heeft meerdere gezichten:
Dienstverlening:
Efficiency:
Coördinatie:
De overheid gaat online. De burger hoeft zich niet meer naar het loket te begeven, maar kan comfortabel gezeten in zijn studeer- of huiskamer, via Internet zijn zaken afhandelen. Daarbij mag hij een eenduidige en geïntegreerde dienstverlening verwachten, waarbij de overheid zich als één organisatie presenteert. En wat geldt voor burgers, geldt ook voor bedrijven en andere organisaties. Deze veranderingen in het front-office van de overheid vereisen een goede horizontale back-office samenwerking tussen de honderden organisaties die samen de overheid vormen
ICT maakt in het back-office van de overheid plaatsonafhankelijk werken mogelijk. Dat leidt tot een ontkoppeling van front-office en back-office; waarbij er product- of processpecialisatie bij back-office organisaties kan ontstaan. Denk hierbij bijvoorbeeld aan organisaties als het Centraal Justitieel Incassobureau.
Ook de Belastingdienst lijkt zich te ontwikkelen in de richting van processpecialisatie en benut haar competenties voor andere processen dan alleen belastinginning. Deze ontwikkelingsrichting - uitvoeringorganisaties die binnen meer beleidsterreinen opereren en/of met verschillende front office organisaties een relatie hebben – veronderstelt ontkokering.
De huidige maatschappelijke complexiteit eist een meer gecoördineerd optreden van uitvoeringsorganisaties. Denk aan de problematiek rond jeugdzorg, criminele veelplegers, coördinatie van bouwactiviteiten, voedselveiligheid. Die coördinatie vraagt om intensivering van de (elektronische) informatie-uitwisseling tussen de verschillende organisaties
De kerngedachte in dit hoofdstuk is dat concerndenken respectievelijk ketendenken tot andere strategieën leiden bij de ontwikkeling van de ICT infrastructuur voor een ontkokerde overheid. Daartoe worden eerst enige karakteristieken van concern- respectievelijk ketendenken belicht. Vervolgens gaan we in op de verschillen in de strategie voor de ontwikkeling van de ICT-infrastructuur die daaruit voortvloeien. Daarna behandelen we twee praktijkvoorbeelden: het programma “Landelijke netwerken” en het programma “Rijkswerkplek”. In deze casussen treedt een interessant fenomeen op: hoewel concern- en ketendenkers van mening verschillen over de te volgen strategie en daarom een andere agenda hebben, blijkt dat zij het over de eerste stap blijkbaar gemakkelijk eens kunnen worden.
We beschouwen hier concerndenken en ketendenken als mentale modellen [Senge1990]; modellen die mensen (veelal onbewust) hanteren bij het interpreteren van een complexe werkelijkheid en die het handelen bepalen. Metaforen kunnen zeer sturend zijn bij het ontwikkelen van mentale modellen. Gareth Morgan maakt hier gebruik van in zijn inmiddels klassieke “Images of Organization”, door langs verschillende metaforen naar een complex fenomeen als ‘organisatie’ te kijken tracht hij de beperkingen van de afzonderlijke metafoor te overwinnen [Morgan1986].
In deze paragraaf beschouwen we de verschillen tussen concern- en ketendenken op een aantal dimensies:
*De karakteristieken van het ketendenken zijn afgeleid uit de keteninformatiseringtheorie van Grijpink [Grijpink1999]
Een concern is volgens van Dale: “een economische concentratievorm van verschillende grote ondernemingen, die een zekere zelfstandigheid behouden”. Uit deze definitie wordt duidelijk dat wanneer een groep organisaties als ‘één concern’ worden beschouwd, dat dan wordt verondersteld dat de verschillende onderdelen van het concern in een hiërarchische verhouding staan tot een concernbestuur. De mate waarin een concernonderdeel autonoom kan handelen is een door het concernbestuur gegeven en ingeperkte vrijheid. In dit hoofdstuk verstaan we onder concerndenken een bepaalde zienswijze met betrekking tot de wijze waarop organisaties zich tot elkaar verhouden; namelijk een zienswijze waarin die organisaties beschouwd worden als waren zij onderdeel van één concern. Logischerwijs veronderstelt de concernvorm ook dat duidelijk is welke organisaties wel en welke niet tot het concern behoren.
In een keten staan de ketenpartners niet in een hiërarchische verhouding tot elkaar, maar zijn soeverein. Uiteraard kunnen er wel machtverschillen zijn. Volgens de keteninformatiseringstheorie van Grijpink kan alleen een dominant ketenprobleem de partijen tot samenwerking brengen (‘het probleem is de baas’). Welke partijen wel en niet tot een bepaalde keten behoren is minder duidelijk dan welke partijen tot een bepaald concern behoren. In de theorie van Grijpink gaat het dominante ketenprobleem vooraf aan de definitie van de keten; wie tot de keten behoren wordt bepaald door het dominante ketenprobleem.
Een concern kent een goed uitgewerkt instrumentarium voor het verdelen van verantwoordelijkheden en bevoegdheden over managers op de verschillende niveaus binnen het concern. Het toekennen van budgetten (gekoppeld aan de verantwoording van de besteding van het budget) is waarschijnlijk het belangrijkste instrument.
Binnen een ketenverband bestaan dergelijke instrumenten niet. De coördinatie komt tot stand door het organiseren van een platform waar de ketenpartijen elkaar ontmoeten en waar over de aanpak van het dominante ketenprobleem kan worden gesproken. Het initiatief voor het organiseren van een platform kan door een van de ketenpartijen of door een betrokken departement worden genomen.
Dit zegt ook iets over de wijze waarop een beleidsmaker op een departement tegen de verschillende partijen aankijkt. Een ‘concerndenker’ gaat er vanuit dat hij als het ware boven de actoren staat (althans dat er een partij aan te wijzen is die boven de actoren staat) en over hiërarchische doorzettingsmacht beschikt. Dat heeft grote invloed op de aard van de interventies om veranderingen te bewerkstelligen.
Een ‘ketendenker’ zal zich vooral als één van de actoren beschouwen. Hij kent zichzelf geen hiërarchische doorzettingsmacht toe en houdt daar bij het ontwikkelen van op verandering gerichte interventies rekening mee.
Een ‘leitmotiv’ in het concerndenken is efficiency. Economisch gezien is de bestaanreden voor concerns dat ze schaalvoordelen kunnen realiseren die opwegen tegen de grotere organisatorische complexiteit. Grijpink wijst er op dat interne efficiency vrijwel nooit de reden is om tot samenwerking in ketenverband te komen (deze theorie heeft betrekking op maatschappelijke ketens). Het gaat om de externe effectiviteit van de samenwerking van de verschillende partijen met het oog op de gezamenlijke aanpak van het dominante ketenprobleem, om de maatschappelijke ketenprestatie.
Ook het bekende onderscheid tussen een ontwerpbenadering en een ontwikkel- (of evolutionaire) benadering kan aan het ‘concern versus keten’-schema worden toegevoegd. In ketenverband moet noodzakelijkerwijs een ontwikkelbenadering worden gekozen. Om de grote stappen die binnen een ontwerpbenadering aan de orde zijn af te dwingen is hiërarchische doorzettingsmacht nodig. Die ontbreekt in een keten. In het ketenverband is er geen helder gedefinieerd eindplaatje, het is veeleer ‘met kleine stapjes samen op weg’.
Tenslotte willen we nog opmerken dat concerndenken een optimistischer karakter heeft dan ketendenken, er is meer geloof in maakbaarheid. Concerndenken kan bestaande structuren ter discussie stellen en afbreken, ook als dat voor individuele partijen onaangename gevolgen heeft.
Uit deze beschouwing komt vooral naar voren dat concern- en ketendenken sterk verschillen in de visie op machtsrelaties tussen partijen die samen zouden moeten werken. Concerndenken veronderstelt dat verkokering doorbroken kan worden op basis van doorzettingsmacht en dat de beslisser ook daadwerkelijk over die macht beschikt. Dat betekent dat interventies die bedacht zijn van uit een concernbenadering in situaties waar die macht feitelijk (onvoldoende) bestaat weinig effectief zullen zijn. In gevallen waar de concerndenker wel onderkent dat zijn machtsbasis onvoldoende is, zal hij zijn inspanningen richten op het verwerven van die machtsbasis. De ervaring leert dat het overwinnen van de weerstand die dat oproept, niet binnen korte termijn mogelijk is. De effectiviteit van een dergelijke strategie is in veel gevallen twijfelachtig.
De valkuilen voor de ketendenker zijn gelatenheid en defaitisme en het overschatten van de invloed van een dominant ketenprobleem. Maar ook de ketendenker kan zich natuurlijk vergissen en de doorzettingsmacht van een ketenpartner onderschatten.
Een ontkokerde overheid moet kunnen beschikken over een adequate ICT infrastructuur. De tijd van ‘stand alone’ informatiesystemen ligt achter ons. Informatiesystemen wisselen gegevens uit met andere systemen. Bovendien is de technische infrastructuur (werkplekken, datacommunicatienetwerken, servers, etc.) niet meer gebonden aan een specifiek informatiesysteem, maar heeft een generiek karakter en wordt door verschillende informatiesystemen gebruikt. Twee problemen staan bij de ontwikkeling van een ICT infrastructuur centraal:
Interoperabiliteitsproblemen; de gegevensuitwisseling tussen verschillende informatiesystemen is niet zondermeer mogelijk en ook draait niet elk informatiesysteem op elke technische infrastructuur.
Beheersing van de kosten.
Concern- respectievelijk ketendenken leiden tot een andere strategie om deze problemen aan te pakken. We behandelen eerst de strategie vanuit concerndenken en gaan daarna in op de strategie vanuit ketendenken.
Concerndenken leidt tot een strategie die gebaseerd is op het homogeniseren (zie figuur 12.1) van de infrastructuur bij de verschillende organisaties binnen het concern en een concentratie van het beheer hiervan. Onder een homogene infrastructuur verstaan we een infrastructuur die binnen de verschillende delen van het concern op dezelfde wijze is ingericht (vergaande standaardisatie op besturingssystemen, databasemanagement systemen, toepassingsprogrammatuur, hardware etc.). Concentratie betekent dat het beheer wordt uitgevoerd door een ‘shared service’, die voor alle onderdelen van het concern werkt.
Figuur 12.1 Homogeniseren
Deze strategie heeft verschillende voordelen:
Een homogene infrastructuur draagt in hoge mate bij aan het oplossen van interoperabiliteitsproblemen. Interoperabiliteitsproblemen ontstaan vaak wanneer verschillende infrastructuren (bijvoorbeeld twee datacommunicatienetwerken) gekoppeld worden om zo data-uitwisseling mogelijk te maken.
Door het concentreren van het beheer van infrastructurele voorzieningen kunnen schaalvoordelen gerealiseerd worden. Dat drukt de ICT kosten.
Naast deze, tamelijk rationele motieven, zijn er andere redenen die een rol kunnen spelen bij het streven naar het homogeniseren en concentreren van infrastructuur. Zo kan het streven naar een ‘corporate identity’ een rol spelen: technische voorzieningen en partijen die het beheer daarover voeren worden dan een middel om een ‘corporate identity’ tot uitdrukking te brengen naar de medewerkers van de verschillende onderdelen van het concern. Het motief om een bepaalde voorziening op concernniveau te organiseren hoeft dan niet meer liggen in een rationele kosten/baten afweging die betrekking heeft op die voorziening zélf, maar ligt in het feit dan het de voorziening fungeert als een ‘bindend element’ in het concern.
Nog een andere reden om te streven naar het concentreren van het beheer van infrastructuur kan zijn dat daarmee de belangen van een (interne) aanbiedende partij worden gediend. We zien dat die partijen lobbyen om de positie van hun dienstverlening te versterken. Zij zijn gebaat bij het vaststellen van (uiteraard door hen ondersteunde) standaarden en zo mogelijk het opleggen van gedwongen winkelnering.
Zijn er eigenlijk bezwaren verbonden aan een strategie die gericht is op het homogeniseren van de infrastructuur en het concentreren van het beheer ervan?
Wanneer we kijken naar het oplossen van interoperabiliteitsproblemen, kan in de eerste plaats gezegd worden dat het oplossen van deze problemen door het homogeniseren van de infrastructuur een moeizame weg is. Voor een aantal partijen in een samenwerkingsverband zal het betekenen dat er gedesinvesteerd moet worden in bestaande, ‘eigen’, infrastructuur. Het homogeniseren brengt vaak forse investeringen met zich mee. Ook de doorlooptijd van dergelijke operaties is relatief lang. Niet ondenkbaar is, dat men zich verkijkt op de complexiteit van de operatie. En ‘last but not least’: homogeniseren veronderstelt dat partijen hun autonomie in het bepalen van de inrichting van hun infrastructuur willen opgeven. Dat betekent dat hierover consensus bereikt moet worden of dat het concern voldoende doorzettingsmacht moet hebben om dit af te kunnen dwingen.
Een meer principieel bezwaar dat verbonden is aan het homogeniseren van een infrastructuur in concernverband is dat daarmee een gesloten wereld kan ontstaan. Interoperabiliteitsproblemen binnen het concern worden opgelost door de homogene infrastructuur. Maar daarmee zijn de interoperabiliteitsproblemen in de contacten met de ‘buitenwereld’ nog niet opgelost. Het gevaar bestaat dat men binnen het concernverband niet voor zeer algemeen en breed geaccepteerde standaarden kiest; daar lijkt immers geen noodzaak toe en het kiezen voor ‘proprietary’ standaarden van bepaalde leveranciers levert vaak aantrekkelijke functionaliteiten op. Op deze wijze kan een logge, inflexibele en gesloten infrastructuur ontstaan.
Hoe ziet de alternatieve strategie vanuit ketendenken er uit?
Keteninformatisering hanteert als principe dat op ketenniveau alleen de minimale infrastructuur wordt gerealiseerd die nodig is om informatie uit te kunnen wisselen. Dat komt neer op het ‘aan elkaar knopen’ van de voorzieningen die de ketenpartners, ieder voor zich, in het grondvlak van de keten hebben gerealiseerd [Grijpink 1992].
Hoe kunnen interoperabiliteitsproblemen worden opgelost zónder dat tot het homogeniseren van de infrastructuur wordt overgegaan? De generieke aanpak hiervoor is het virtualiseren van de infrastructuur door een ‘vertaaldienst’ in te voeren. Voor informatici is virtualiseren een belangrijk architectuurprincipe dat sinds jaar en dag op allerlei niveau’s wordt toegepast (zie onder andere [Tanenbaum 1984]). Dit is precies de aanpak die het Internet tot een succes heeft gemaakt. Door deze ‘hogere’ laag presenteert de infrastructuur zich als homogeen naar de diensten die van de infrastructuur gebruik willen maken. Figuur 12.2 illustreert dit principe.
Figuur 12.2 Virtualiseren
De ‘vertaal- en koppeldienst’ is een voorziening die er voor zorgt dat infrastructuren van verschillende partijen worden gekoppeld en organisatiegrensoverschrijdende bedrijfsprocessen worden ondersteund als ware er een homogene, gemeenschappelijke onderliggende infrastructuur. Denk hierbij aan voorzieningen als netwerkkoppelingen of berichtenmakelaars.
Het ‘aan elkaar knopen’ van de voorzieningen van ketenpartners vereist minder investeringen, levert geen aantasting op van de autonomie van partijen en voorkomt discussie over wie eigenaar is van voorzieningen.
Deze aanpak leidt echter niet tot het realiseren van schaalvoordelen op ketenniveau. Is dat erg? Nee, want bij het concentreren van beheer van infrastructuur zien we dat schaalvoordelen nogal eens a-priori worden voorondersteld, zonder dat de curve van de prijs per eenheid ten opzicht van het aantal eenheden bekend is. Daarbij worden extra kosten ten gevolge van de grotere complexiteit van de coördinatie en het daarmee gepaard gaande verlies aan flexibiliteit vaak genegeerd. Bovendien kunnen schaalvoordelen in veel gevallen evengoed worden geïncasseerd op het niveau van de individuele ketenpartner, door de infrastructurele voorziening bij een gespecialiseerde marktpartij in te kopen (de marktpartij heeft het schaalvoordeel dan al gerealiseerd).
Onderstaande matrix vat het verschil in strategie in de aanpak van de twee problemen die we centraal stelden nog eens samen:
Het eerste voorbeeld is de ontwikkeling van het programma ‘bundeling landelijke netwerken’. Verschillende landelijk opererende organisaties binnen de overheid (of ruimer: de publieke sector) beschikken over een eigen landelijk datacommunicatienetwerk. Het naast elkaar exploiteren van deze netwerken lijkt ondoelmatig. Daarnaast is uitwisseling van gegevens tussen de verschillende organisaties over deze netwerken niet altijd mogelijk. Er bestaan weliswaar bilaterale koppelingen tussen partijen (zo kent het netwerk van Justitie koppelingen met dat van de Politie, het Ministerie van Buitenlandse zaken, Defensie en Gemnet (netwerk van de Nederlandse gemeenten), maar lang niet alle netwerken zijn gekoppeld en het realiseren en onderhouden van bilaterale koppelingen vraagt forse inspanningen. Het is dan ook niet verwonderlijk, dat in het overheids ICT beleid het vraagstuk van de landelijke netwerken op de agenda staat.
Over de wenselijkheid van het beheersen van de netwerkkosten en van het bereiken van een interoperabiliteit die een transparante gegevensuitwisseling over de verschillende netwerken heen mogelijk maakt bestaat weinig discussie. Uiteraard zien we wel dat de prioriteit van het vraagstuk varieert. Over de aanpak en de oplossingsrichting bestaan meer verschillen van inzicht. Voor een deel zijn die te vertalen naar de verschillen in wereldbeeld die samenhangen met concern- en ketendenken:
Wie de Rijksoverheid ziet als concern zal de neiging hebben geen onderscheid te maken tussen het efficiency- en het interoperabiliteitsprobleem en beide in één klap op willen lossen, door te streven naar een homogeen datacommunicatienetwerk met geconcentreerd beheer. Daarnaast zal nadruk gelegd worden op het realiseren van datgene wat noodzakelijk is om daadwerkelijk als concern te functioneren. Dit leidt bijvoorbeeld tot de wens een governance structuur in het leven te roepen die dat mogelijk maakt.
Wie de Rijksoverheid ziet als een polderend samenstel van de facto soevereine organisaties (althans voorzover het gaat om de invulling van bedrijfsvoering) zal het interoperabiliteitsprobleem centraal stellen. Dat komt erop neer, dat het koppelen van de verschillende bestaande netwerken prioriteit krijgt. Met die koppeling moeten de interoperabiliteitsproblemen worden opgelost.
Inmiddels is de zogenaamde ‘Haagse Ring” tot stand gekomen; een netwerk dat de verschillende ministeries in Den Haag met elkaar verbindt. Interessant is dat de ‘Haagse Ring’ door concern- en ketendenkers op een verschillende wijze gepercipieerd wordt:
Concerndenkers zien de ‘Haagse Ring” vooral als een netwerk waarop verschillende locaties van het concern Rijksoverheid zijn aangesloten voorzover die zich in Den Haag bevinden. De logische vervolgstap voor concerndenkers is een verdere uitbreiding tot een landelijk dekkend, door één overheidsinstantie beheerd netwerk (homogeniseren van de landelijke netwerkinfrastructuur).
Ketendenkers zien de ‘Haagse Ring’ als een koppelnetwerk waarmee de verschillende bestaande landelijke netwerken aan elkaar zijn gekoppeld. Daarmee is al een virtueel landelijk overheidsnetwerk tot stand gebracht. De logische vervolgstap voor ketendenkers is het tot stand brengen van dergelijke koppelvoorzieningen op hogere niveaus in het OSI lagenmodel; bijvoorbeeld een centrale berichtenmakelaar voor de uitwisseling van elektronische berichten. Ook het oplossen van de interoperabiliteitsproblemen die ontstaan door de verschillende informatiebeveiligingsregimes heeft voor ketendenkers prioriteit.
In de besluitvorming rond het programma ‘landelijke netwerken’ lijkt nu (begin 2007) definitief de focus te verschoven naar het realiseren van een ‘koppelnet publieke sector’ dat de verschillende landelijke netwerken met elkaar verbindt. Dat is in lijn met de aanbevelingen die we vanuit ‘ketendenken’ zouden doen.
Het tweede voorbeeld betreft het programma ‘Rijkswerkplek’, gericht op de ICT infrastructuur in de Rijksoverheid. Aanvankelijk is hier gedacht aan het homogeniseren van de werkplekken (PC’s) van de Rijksoverheid (ca. 200.000 werkplekken). Dus een standaard ingerichte PC op elk bureau met bij voorkeur gecentraliseerd beheer. Ook in dit programma is te zien dat de focus is verschoven naar het interoperabiliteitsprobleem: wat zijn de minimale standaarden die nodig zijn om ambtenaren van verschillende departementen met elkaar te laten samenwerken. Dat betekent dat het niet meer gaat om ‘de kastjes’. De ‘Rijkswerkplek’ kan heel goed opgevat worden als web-based samenwerkingsfunctionaliteit op het Intranet van de Rijksoverheid. En ook hier zien we, dat de verschillende informatiebeveiligingsregimes van de ministeries het belangrijkste knelpunt zijn. In de besluitvormingsprocessen rond Rijkswerkplek kan overigens worden waargenomen dat concerndenkers, als de gelegenheid zich voordoet, het programma weer in de richting van een homogeniseringsstrategie leiden.
De praktijk leert dat overheidsbrede programma’s als ‘Bundeling landelijke netwerken’ en ‘Rijkswerkplek’ starten vanuit concerndenken en daarbij behorende homogeniseringsstrategie. Gaandeweg ontdekt men dat de bestuurlijke én technische werkelijkheid buitengewoon complex is en dat homogeniseren niet haalbaar is. Uiteindelijk valt men terug op een virtualiseringsstrategie.
Zou er expliciet vanuit ketendenken gewerkt zijn, dan zouden dergelijke programma vanaf de start veel doelgerichter kunnen werken. Nu gaat veel energie verloren in de discussie over de bijstelling van dergelijke programma’s van een homogeniserings- naar een virtualiseringsstrategie. Op basis van deze praktijkervaringen kan men beter steeds beginnen met een virtualiseringsstrategie. Dat laat onverlet dat concerndenkers met die eerste stap niet tevreden zullen zijn. Er is meer mogelijk, mits er sprake is van voldoende doorzettingsmacht. Voor ketendenkers een punt om alert op te blijven: ook in ketens kan soms van voldoende doorzettingsmacht sprake zijn!
Grijpink, J.H.A.M. (1997), Keteninformatisering, Den Haag: Sdu uitgevers
Grijpink, J.H.A.M. (1999), Werken met Keteninformatisering, Den Haag: Sdu uitgevers
Morgan, G. (1986), Images of Organization, Sage Publications, Inc.
Senge, P.M. (1990), The Fifth Discipline, Doubleday.
Tanenbaum, A.S. (1984), Structured Computer Organization, 2nd edition, Prentice Hall